制度反腐的核心是形成权力制约机制

作者：竹立家 [2010-3-9 ]

    胡锦涛在十七届中纪委五次会议上强调要“建设科学完备管用的反腐倡廉制度体系，”切实提高“制度执行力”，增强“制度实效”。这表明我国“制度反腐”已成为上上下下的共识，反腐倡廉制度体系建设进入实质性的推进阶段。

    改革开放30多年来，随着市场经济体制的建立，我国的公共行政体制经历了巨大的变革，服务型、责任型、法制型政府的理念已经深入人心，这也是我国政府面对不断变迁的经济社会环境所做出的积极反应。但也不可否认，在中国社会这一历史性的巨变过程中，一些官员、特别是领导干部的人生观、价值观发生了蜕化、变质和动摇，忘记了我们党和社会主义的基本宗旨，公权私用，腐败堕落，败坏了党风和社会风气，极大地伤害了党和政府在群众中的威信。为了有效遏制腐败蔓延的态势，制度反腐是治本之策。

    一、腐败是“国之殇”

    在一个人民民主的社会主义国家，在一个传统上以官员形象为道德标杆和楷模的国度，腐败的危害不仅表现为对公共资源的侵吞、掠夺和占有，表现为公共权力蜕化或变质导致国家的不稳定性风险增强，更重要的一个结果是可能导致整个国家和民族所固守的基本价值和道德的沦丧，随着社会公众对政府和官员的“社会信任”丧失，整个社会就可能出现一盘散沙、人心涣散的局面，我们的经济社会发展成果就有可能毁于一旦。这在国内外政权更替的历史教训中都有鲜活的反映。因此，为了实现民族的伟大复兴，实现社会主义和谐社会的发展目标，维护我们党持久的执政地位，制度反腐必须引起我们的高度重视，要从源头上遏制腐败。

    目前，我国的反腐形势相当严峻，在近几年进行的各种社会调查中，社会公众最不满意的事情中腐败问题都排在前三位，群众深恶痛绝。特别是近些年以来，腐败已从简单的“权钱交易型”、“特权腐败型”向更为复杂的“集体性腐败”和“制度性腐败”方向转化，腐败的技术含量更高、更隐蔽，腐败的表面“合理化”程度欺骗性更大，危害性更强，使“腐败文化”向全社会蔓延，促使社会公众对腐败已经见怪不怪，麻木不仁，习惯了腐败氛围。

    一旦腐败文化蔓延，渗透到社会生活的方方面面，成为人们的生活习惯和态度，那么，一个严重的后果就是耗费了我们民族的精、气、神，降低了整个社会信任度，使社会上所有的人都处于一种不安全状态，最终导致社会的不稳定性增强，使我们党的执政地位受到危害，使国家民族受到创伤。

    古人云：“致君尧舜上，再使风俗淳”。这就是说经世济民、化民以德，处于社会统治和管理岗位的官员的行为具有重要的风向意义。“君子之德风”，这是我国传统儒家文化“化育万民”的经典说教，王朝兴衰的规律基本上是按照“腐败指数”的变化而变化的，当腐败变成一种社会风俗的时候，社会就会处于动乱状态，人民就会受苦，民族国家就会受到伤害，王朝就会更替。因此，从历史经验来看，腐败乃“国之痛”。

    但是，在封建王朝下，官员腐败是一种专制体制的内在制度安排，“当官发财”是一种普遍的社会预期。“三年清知府，十万雪花银”是普遍的官场现象，特权腐败已经变成一种文化植根于官场之中，王朝清明与否只是一个腐败的程度问题，不以腐败为耻是社会的普遍心理，甚至社会对腐败有一种大度的宽恕、羡慕、乃至追求。“特权腐败可耻”从来没有列入民族国家的最大“恶德”，反而作为炫耀尊贵的道具。“礼仪廉耻”是传统的德之四维，但官场只重虚华的“礼仪”，而不重内在的“廉耻”，致使历史上清官寥寥，贪官、庸官、乃至贪且恶的害民“狗官”遍地。为什么我们民族的“清官情结”非常浓厚，原因就是我们民族的“国之殇”大多是由贪腐的人祸害的，离现在较近的晚清就是明证，占当时世界人口三分之一、世界总产值近20%的一个大国之所以遭人欺凌，主要是我们内部的原因，特别是晚清官场的彻底腐败造成的。

    “只有社会主义能够救中国”，也只有社会主义能够发展中国。这是因为在民族发展史上，我们共产党作为执政党，真正实现了“人民当家做主”的历史转变，我们的宗旨是“立党为公、执政为民”。而要实现这一宗旨，实现我们社会主义的基本价值和社会发展目标，我们的官员就必须不谋私利、不搞特权、不沾腐败，就必须有奉献精神、责任精神和公仆意识，把党、国家、人民和民族利益放在第一位。应大力宣传“当官奉献”和“腐败可耻”的观念，在全社会形成“腐败可耻”的心理和社会氛围，做到对特权腐败要“零容忍”，对那些敢于触及道德和法律底线的个别官员要严惩。我们要从制度上形成反腐倡廉的体制和机制。通过社会主义的民主体制和机制，使那些谋求当官发财、特权腐败的人不想贪、不能贪、不敢贪。

    二、权力制约是关键

    我们知道，腐败乃“国之痛”、“国之殇”。因此，在社会主义民主体制下，通过民主制度反腐就具有重要的战略和价值意义，是关系到党和国家生死存亡的大事。只要我们充分发挥社会主义民主体制的优势，在反腐过程中推进关键性的制度建设，并下决心提高制度执行力和制度的实效性，把公共权力的运行彻底摊在阳光下，我们就能在腐败治理上取得重要进展。

    首先，党内民主制度建设是坚决反对腐败的基础。民主最大的特点是可以对公共权力的来源和公共权力的运行形成刚性的制约，并最大限度的发挥公共权力在推动社会进步和发展过程当中的作用。如果一个国家、一个政党是通过“少数人选人”并在“少数人里面选人”，把公共权力授予变成“小圈子”里的事，那么，公共权力的退化变质是迟早要发生的事，公共权力与公共利益相对立也是必然要发生的，这就是所谓的“制度逻辑”，是不以人的愿望和意志为转移的。因此，说到底民主是制度反腐的基础，坚决反对腐败和实现党内民主，两者互为前提。

    其次，制度化是坚决反对腐败的保证。通过胡锦涛总书记在中央纪委第五次会议上的讲话就可以看出，我们在反腐败方面必须形成一些制度性措施，提高制度的执行力和制度的实效性，也就是提高我们反腐的制度化水平。我们知道，任何好的反腐理念，如果没有坚决的制度落实措施就是一句空话。比如我们强调在落实《关于领导干部报告个人重大事项的规定》的基础上，把住房、投资、配偶子女从业等情况列入报告内容，加强对配偶子女均已移居国（境）外的公职人员管理等。而投资状况、干部子女就业状况、出国状况都是官员财产申报制度的重要内容。从这里也可以看出，十多年来作为中国政界、学术界、舆论界关注焦点之一的官员财产申报制度已经纳入了我们的立法思考，相信在不远的将来官员财产申报制度就会出台，成为反腐败的关键制度之一。同时，配套一些其他形式的制度措施，如政务公开、党务公开、党内民主生活会等，逐步形成反对腐败的制度体系。真正把我们的一些好的反腐理念通过制度落到实处，使之具有可操作性。说把房子打扫干净好，与真正把房子打扫干净是两回事，正如认识到了和做到了是两回事一样，这中间有着艰苦细致的制度建设任务。制度是我们坚决反对腐败的根本保证，特别是像干部家庭财产申报制度这样的反腐关键制度，必须尽快落实。

    最后，选人用人中的腐败必须引起我们的高度关注。因为腐败的根源是我们选错了人、用错了人。2009年2月，中共中央制定了《2009-2020年全国党政领导班子后备干部队伍建设规划》，这是中央首次制定党政领导班子后备干部队伍建设规划，随后下发了与之配套的《关于加强培养选拔年轻干部工作的意见》。跨度长达12年的规划拉开了执政党“接班人”选拔大幕。当腐败年轻化成为一个趋势时，这更是对党组织和年轻干部的考验。我认为，接班人的选拔和培养，必须加大民主选人和制度选人的力度，切实杜绝“少数人选人”的制度弊病。这是保证党长期执政地位的根本性措施。

    总之，党的建设要搞好，党的执政地位要夯实，要让人民群众拥护我们，要使社会长治久安，要使中华民族彻底复兴，我们就必须通过制度安排把反对腐败落到实处。只有通过制度安排实现了社会民主和消除腐败，我们的党、我们的社会主义事业才会兴旺发达。

    （作者系国家行政学院公共管理部教授）