工程建设领域职务犯罪问题解析

作者：徐苏林 [2010-11-16 ]

“蚂蚁”搬家　　　　曹开翔／画

    “只要能揽着活儿，神六、神七、神八都能干。”估计没人会将这句戏言当真，但这句戏言背后的东西却韵味深长。它似乎告诉我们，在工程领域，资质不重要，结果不重要，重要的是是否有本事将活儿揽到手，活儿揽到手了，就是再高难度、高科技的“活”也能“干好”。但怎么才能揽到活？很显然，所谓的“有本事”就是靠商业贿赂予以公关——公关的结果是工程建设领域大量官员落马。而由此引发的腐败问题，也已成为社会毒瘤。这个毒瘤，不但带来的是国家及企业利益受损的恶果，更让公众得承担起豆腐渣楼房、豆腐渣公路等一系列“生命中不能承受之重”。而这种“不能承受之伤害”又进而会严重伤害公众对社会、对政府的信任感。基于这个逻辑，中央关于整治工程建设领域腐败等问题的文件一经发布，受到公众之热烈欢迎也就是自然而然之事。

    截止到2010年9月为止，全国已经有20个省市36位交通部门的厅长（副厅长）因违法或涉嫌违法被司法机关批捕、查处以致判刑。而其落马具有极大的相似性——均因染指工程建设项目而获得巨大的经济利益。这36人落马背后犯罪形成的复杂动因耐人寻味。

体制漏洞

    仔细研究这36位交通厅长落马案件不难发现，都与工程建设项目的修建都有着密不可分的联系，而对工程建设项目修建中的各个环节的调查也发现，大量存在的漏洞为腐败提供着众多可能。

    （一）招标阶段的漏洞

    工程建设项目招标阶段是表面上看起来最公正实际却最容易滋生腐败的阶段。原北京市首都公路发展有限责任公司原董事长兼党委书记毕玉玺选择的手段就是在招标中向一些投标单位泄露标底，从而实现受贿。此外，毕玉玺还通过提高相关投标公司的资质这一方式来为他人谋取私利。

    在暗箱操作下，投标方对决策者的公关策略就显得非常有杀伤力。在招标时，很多公司的实力相差无几，但是有些投标公司“经验丰富”，派出一支专门的队伍对决策者进行公关，最终以这种隐蔽的手法实现中标。

    （二）投资阶段的漏洞

    投资阶段最为突出的问题是花钱无人监督，操控空间极大。由于国家财政对地方工程建设项目建设的投资资金存在缺口，所以交通、民生等建设一般以地方融资为主。地方交通部门融资依靠政策，所以拉到投资相对较为容易。而金融机构对发放给交通部门的资金使用的监督缺乏力度，或者说由于各方面的原因根本无法监督，造成交通部门花钱无人监督，也就没有限制。比如，在毕玉玺手上控制的投资多达百亿元，手中所能操控的空间之大可想而知。

    （三）建设阶段的漏洞

    建设阶段最为突出的问题就是受贿，而受贿来源就是下面承包工程公司为拿到项目而呈送的“回扣”。为了拿到项目，这些公司通常都会给交通部门领导提前送“回扣”，一般情况下，除了上级直接“打招呼”的项目外，承包公司给有关领导的“返点”不少于工程总款的2%。一个工程的投资通常会是几个亿，因此这笔“返点”通常会以千万来计。

    由于权力过于集中，外部监督如纪委、检察院的监督只能触及皮毛。这就使得腐败可以从招标开始，一直延续到建设项目的完成而不露痕迹。

官员贪婪

    个体贪婪是工程建设领域的官员走向腐败的主因。根据检察机关的侦查，毕玉玺在1994年至2003年间，利用职务之便，通过介绍、推荐和打招呼等方式，先后帮助多人在五环路等工程建设项目建设工程及相关配套项目上谋取利益，多次收受他人巨额贿赂。

    如果说，贪欲是毕玉玺等人走上犯罪道路的重要原因，那么心理上的失衡便是促使毕玉玺走向质变的催化剂。随着其权力越来越大，捞取钱财的机会也越来越多，而毕玉玺的思想却越来越偏激。金钱的欲望与心理不平衡互相交织，更促使他见钱眼开，能捞则捞，多多益善。

    可以说，主观上的贪婪，使毕玉玺在犯罪的道路上越走越远。被称为“修路能人”头顶多道光环的毕玉玺，又多了一个称谓：“首都交通部门第一贪”。

利益驱动与监督失控

    近年来，工程建设领域的腐败触目惊心。为什么工程建设领域会成为腐败重灾区？一些领导干部为什么会违规插手工程建设？承包单位在承揽工程时为什么会大肆行贿？这三个问题其实有一个共性，即：国家投入的工程项目利润比较高，有了高利润，才有了与此相关的审批、征地、建设、招投标等多个环节的腐败。行贿人哪怕动辄送出几十万几百万，也没有承揽到项目后的利润多，用业内的术语说，就是“金桥银路铜房子”。

    工程建设领域屡出“硕鼠”现象，给业内外带来很大震动。新疆维吾尔自治区原副主席、交通厅厅长的阿曼·哈吉被“双规”时，说了一句耐人寻味的话：“巨大的投入在改善中国交通状况的同时，也出现了一个‘副产品’——交通厅长落马。”

    为什么出现这种现象？一位官员道出了问题的症结：“高速工程建设项目投资太大，动辄几十亿上百亿元，从中捞几千万元甚至上亿元不显山不露水。没有科学的制衡机制和制度，必然害死干部。”

    没有监管或监管不力，无疑于把羔羊放到狼群里。在廉政机制和法律体系不完备的情况下，在没有实现公共权力运行和对权力监督制约过程的高度法律化、制度化、规范化的机制下，作为拥有重大决策权的领导者便可以轻而易举地将公权私用。

出路何在？

    工程建设领域的腐败与其他行业的腐败一样，都是社会各种矛盾相互作用的结果。由于犯罪动因、手段、形式、途径、危害都具有复杂性，单靠从严处理这剂猛药不是那么奏效。实践中的大量教训表明，必须把反腐败寓于各项重要政策措施之中，从源头预防和解决腐败问题。制度反腐败已成为当今中国，乃至世界反腐败的最佳实现形式。

    中国反腐败，走过了一段专项性、战役式的历程，其好处是：问题、时间集中，规模大，威慑力强。但问题也非常明显，就是对腐败现象背后隐藏的社会问题以及如何解决这些问题关注不够，以至运动过后，腐败现象死灰复燃且恶性循环。“还是搞法治靠得住些。”这是改革开放以来中国反腐败工作取得的基本经验。

    制度的力量在于以规范性、可预见性和强制性，引导、制约人们的行为，使其按照法律、制度事先设定的标准和要求行为或不行为。就当前我国廉政制度建设的情况看，虽然数量不少、框架基本形成，但实际效果还有许多不尽人意之处。主要表现在：1、反腐败制度与政治体制改革和廉政建设不成体系。“权力寻租”、“带病提拔”等问题没有从政治体制上得到彻底解决。2、反腐败制度与经济体制改革和管理制度不成体系。经济领域中的分配制度、所有权制度、公共消费以及法人治理结构并未健全。3、反腐败实体制度与程序制度不成体系。领导干部重大事项报告、收受礼品登记、收入申报等一些重要制度缺乏实施的程序保证，甚至没有规定执行主体和实施程序。４、中央反腐败制度与地方的一些规定不成体系。5、反腐败的“从严”精神与制度的“宽容”安排不成体系。6、反腐败制度与实际做法不成体系。

    可以说，当前制度不成体系，漏洞迭出，已经成为制约反腐败取得成效的突出问题。建立反腐败制度体系，要求我们倍加注重反腐败制度的体系性。既注意查办腐败案件，又注重制度建设；既注意针对某种突出问题制定新的规范，又注重规范与规范之间前后贯通，保持一致；既注意制度创新，又注重制度执行；既注意实体制度建设，又注重程序制度建设，形成严密可行的制度网络，发挥制度体系的整体作用。