以权力制约惩贪治腐

[ 2010-05-14 ]

刘博文

   从封建朝代的更替中大致可得出这样一个简单规律：廉政兴邦，腐败必亡。凡是对官吏的权力能进行有效监督制约的，其统治就会相对长久一些，否则就会陷入“其兴也勃焉，其亡也忽焉”的周期律。所以历代统治者都会采取一些有效措施强化对权力的制约监督。

   广开言路　勇于纳谏

   古代一些较为开明的统治者为了维护其统治，十分重视广开言路，听取谏言，了解社情，体察民意，形成广大民众监督权力的社会氛围。最早的史料记载是《淮南子》，其中有尧置“敢谏之鼓”和“进善旌”，舜设“诽谤之木”；《史记·五帝本纪》中有舜任命龙为纳言官，“听下言纳于上，受上言宣于下”。尧舜禹时期，就设置了四岳“四位主要大臣”，共同商议重大事项和官员的选拔任免，加强对中央和下级权力的监督。西周时期在朝廷外设“赤石”，因为其形状如肺，故称“肺石”，以鼓励民众讲真话实话。以上这些包括信访、举报、控告、申诉制度的逐步形成，既有利于庶民对权力的监督，又有利于集权决策。据《周书·洪范》载，周武王即位后，竟然屈身向刚刚灭亡的商朝前臣箕子请教商朝和商朝以前朝代兴衰的历史经验和殷纣王垮台的教训。箕子极其详细地谈了一般朝代灭亡的规律，其中特别重要的是“庶民是一种重要的政治力量，国君必须听取庶民的意见；如果各方面认为应该做的事，即使国君（包括臣子）反对，也应该做”。这一原则，在后来的封建社会中，发展成为相当明确和系统的权力制约思想。春秋战国时期开始设置“谏官”，s朝设立“公车府”专司来访接待，唐太宗设立轮流接待日，武则天设立“匦使院”等等，其目的都是为了调动社会各方面的积极因素和力量监督制约从中央到地方的各级权力。

   权力分流　以权制权

   怎样在保证皇帝意志贯彻落实、产生效率的同时防止官员弄权枉法危害统治？普遍实行的办法就是实行权力分流、以权制权，客观上防止因权力集中而产生腐败。

   秦始皇统一中国后，建立高度集权的封建帝国。为了制约官吏权力，加强统治，在中央和地方的官职设置上采取行政、军事、监察三权分立体制。设丞相掌管全国政务，太尉掌管军事，御史大夫主管监察，合称“三公”。后又增设三公曹，称为五曹尚书，实际上直接削去了宰相的不少权力，有利于互相制衡和中央集权。这种制权的模式对后世产生了深远的影响。汉承秦制，使这一制度更加完善。

   隋唐时期设尚书、中书（内史）、门下三省为中央最高政务机关，尚书省总揽中央政务。为了防止尚书省的权力过大，规定内史领旨出言、门下审议，然后交尚书执行。实际上内史、门下操有决策权力，以期达到相互制约的目的。

   宋代更注重防止官员的权力过分集中。在中央设三省总揽全国政务，枢密院管军事，三司（盐铁司、度支司、户部司）管财政，实行军、政、财分统，使官员的权力相对分散。

   明初，中央以中书省统揽全国政务，都督府统帅军事，御史台专事纠劾。洪武十三年朱元璋干脆取消中书省和相制，自己亲决全国政务，又设六部分解全国政务，六部设尚书直接对皇帝负责。

   清代实行内阁制，但内阁无实权，集中权力于“议政五大臣会议”，亦称“国议”，同理国家事务，这实际上是实行集体领导。在地方官职的设置上同设总督和巡抚两职，干脆就是互相制约，名义上他们都管地方政务和军事，但巡抚不由总督领导，总督固然权高位显，也难以独揽大权。

   强化监察　肃正纲纪

   封建社会还发展出一套独立于行政系统之外的监察机构，由专门官员监督法令的实施，纠劾百官群吏，肃正纲纪，防止吏治腐败，保证国家机器的正常运转和皇权的集中统一。

   早在秦汉时期，监察制度已经初步形成。机构为御史台，长官为御史大夫，与丞相和太尉并称“三公”。但秦汉时期的御史大夫是副宰相职务，掌管监察的长官实际上是御史中丞，下设侍御史和监察御史，分别监察京师百官和地方郡县。

   秦汉以后的历朝历代基本上沿用和完善了监察制度。其主要特点是监察官员在朝廷内权小，在外权大；监察官员的职权范围很广，权威很大；职能主要是纠察、弹劾百官结党营私、贪污渎职等违法违纪行为。在汉代，被纠的官员，不能申辩，必须服罪，否则后果严重。这样，增强了监督的刚性，体现监察官员的权威。魏晋以后，提倡“风闻访知”，即只要听到官员有什么问题，就可以上奏查处，“自皇太子以下，无所不纠”，监察官员的地位和权力相当高。隋文帝和清雍正皇帝还在全国各地派出“法眼”（密探）进行暗访，监督官吏的不法行为。唐代的御史台设台院、殿院、察院三院，他们各司其职，又互相监察、奏弹。明代地方监察设巡抚御史执行，其代天巡狩，“大事奏裁，小事立断”，返京后直接向皇帝汇报。巡抚御史的临时权力极大，定期不定期的出巡，目的就是考察百官，提督军务，肃官惩贪，维护纲纪。

   古代御史的另一个重要职责就是直接“推鞫狱讼”，即直接参与大案要案难案的查处。秦御史就有“掌讨奸猾，治大狱”的职责。唐代实行刑部、大理寺和御史台共同审理案件的“三司推事”制度，这实际上就是司法、审判、监察机关联合办案，互相配合、互相制约、互相监督、决狱迅速准确。到了清代，“三司推事”制扩大到九卿会审，即刑部、大理寺、都察院（御史台）再加上吏、兵、工、礼、户部及通政司官员共同审理案件，加强了官吏权力的互相制约。

   古代对监察官员实行皇帝垂直领导和任用。唐代五品以上官员由皇帝任用，但所有的监察官员都由皇帝任用。唐玄宗时期六品到八品的官员由皇帝亲授，但是皇帝不可能一一考察选任，主要由御史（监察官员）推荐或选任。元代规定御史台自选官员。清代监察官员的选考、差遣、转任均由皇帝直接裁定，而且都实行监察机构独自设署办公，与其他行政机构分开。如西汉十三州的刺史，唐代的十五道采访处置使，宋代的监司，元代的御史台和肃政廉访司，明清的督抚和巡按御史等等，都是独立的衙门，不隶属地方行政机关管辖。这些刚性的制度和办法，充分发挥了监察机关的监督制衡作用，更明确了官吏接受监督的强制性，对制约权力、防止腐败的效能作用是不可低估的。

   行政立法　明典治权

   封建社会虽然是皇权“人治”社会，但为了维护统治，他们在实践中越来越看重用法制手段来规范和制约官吏滥用权力和腐败。在西周时期还没有行政法制产生，主要是用礼来约束官吏。战国时期的秦国，开始注重法制建设，在各种法律中有很大一部分是为约束官吏而设置的，即以“明典治国”。汉代在制定法律的过程中对官吏的种种违法违纪行为更加具有针对性：对皇帝的诏令必须忠实执行，不完成或完成不好都要受处置；官员泄露机密的免职；官吏受贿或监守自盗的处死；官吏调动或免职接受原单位和新任职单位财物的夺爵免职，罚金二斤，并没收所收财物。从晋朝开始，把行政法正式列为国家法律，称为“违制律”，对官吏种种违法行为的处置作出了明确规定。隋唐时期改“违制律”为“职制”，唐初制定出了更加具体的《唐律》，对“职制”律规定了59条之多。唐玄宗时期制定了我国第一部完备的行政法规———《唐六典》，对各个机构的名称、长官的职权范围以及违反后的处置都作出了具体规定。元《元典章》、明《明会典》、清《清会典》等行政法规，其详细完备的程度大大超过了《唐六典》，对官吏的权力制约更加严格和规范。

   严刑惩处　威慑贪吏

   一些统治者在制约官吏权力的过程中，不断加大对腐败的惩处力度，以维护制度的权威。

   据《周礼》载，在西周时期就有了人事考课与官吏巡狩制度，要求官吏必须做到“廉善、廉能、廉敬、廉正、廉法、廉辩”。这六条标准都以廉为纲，即要求品行端正，清廉不染，守法不失。

   秦王朝立国后就以“主治吏而后治民”为国策，监督纠察官吏的贪墨行为。西汉文帝时期明确规定：官吏贪赃、受赇、枉法者，一律处死，陈尸市井示众。《唐律》严令：官吏贪赃一尺绢杖一百，一匹徒一年，十五匹处绞刑。宋时对贪官污吏行“黜革”严法，视情免职、流放或处死。辽代规定：对贪官虽处重任，即革之终身不录用。元朝诏定：官吏赃50贯以上，决杖除名，百贯以上者处死。明朝处置官吏，把“贪”列为首罪而治。

   历代封建王朝对贪官污吏严查严纠，形成了强大的威慑力。隋文帝一次在朝堂上当着百官的面“杖毙”三名贪官。北宋开国皇帝赵匡胤一次就处死将军一级的贪官十多名，暴尸街头，以儆效尤。就连开国功臣赵普也因贪污而被罢相。明初朱元璋制定了许多严惩贪官污吏的刑法，“贪银60两者割首级”。户部侍郎郭桓等贪污国库粮一案事发，数百名官吏被处死，下狱者达几万人，追赃数百万石。仅洪武九年，发配到凤阳的贪官就有一万多人，连朱元璋的女婿也因敲诈勒索、倒贩茶叶被枭首。清顺治皇帝每三年对地方官员清廉程度进行一次甄别考察，第一次考察就有969名大小官员被革职查办。从清顺治到嘉庆年间，查处了150多名身居要职的大官，像权倾天下、不可一世的和珅，最终也被赐狱中自尽。

   专制社会官僚们代表皇帝牧民而治，其本质上是一种私有化的封闭权力，而不是受到分权制衡和社会监督的开放权力。因此，这种专制体制本身就会不断地侵蚀权力系统，造成纲纪松弛直至统治崩毁的结果。

   解读历史，给我们的核心启示和借鉴就是坚持科学执政、民主执政、依法执政，构建起令领导干部不想贪、不能贪、不敢贪的监督制约机制，使一切权力在强力监督之下有限、有度、有序、有责地运行，才能避免权力的滥用和异化。